L’Afrique du coton à Cancún : retour sur la genèse d’une négociation

Denis Pesche (Sociologue) et Kako Nubukpo (Economiste) - CIRAD (1)

Cet article reprend et actualise des éléments publiés initialement dans le n°95 de la revue Politique Africaine (octobre 2004). Il a été publié dans "le LIvre Blanc sur le coton", ENDA Diapol, Dakar, 2005.

Fin avril 2003, le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Tchad déposaient une proposition de négociation à l’OMC intitulée « Réduction de la pauvreté : initiative sectorielle sur le coton ». En septembre 2003, lors de la conférence ministérielle de l’OMC à Cancún, l’Afrique défrayait la chronique sur le dossier coton. Portes drapeaux de l’Afrique de l’Ouest et du Centre (AOC), les quatre pays soumissionnaires illustrent de manière emblématique les contradictions liées aux conditions actuelles de la production de coton dans le monde et, au-delà, les conditions de l’insertion internationale des pays africains dans un monde libéralisé. La production mondiale de coton tourne autour de 20 millions de tonnes de coton fibre. Les grands pays producteurs sont la Chine, les Etats-Unis (EU), l’Inde, le Pakistan et, dans une moindre mesure l’Ouzbékistan et la Turquie. La production et la consommation industrielle se concentrent en Asie. L’Union européenne et les pays du Sud-Est asiatique non producteurs sont les importateurs traditionnels rejoint depuis peu par les grands pays producteurs d’Asie dont la consommation augmente plus vite que la production (Chine, Inde et Pakistan). Les principaux pays exportateurs de coton fibre sont les EU, largement en tête avec près de 40% du marché, suivis par l’Afrique francophone (environ 15%), l’Ouzbékistan (13%) et l’Australie (10%).

Les données générales du problème en font une situation très polarisée. D’un côté, avec une production de près de un million de tonnes (17% du marché mondial en 2002, contre 4% en 1980), le coton contribue pour 30 à 40% des recettes d’exportations de ces quatre pays. Il fait vivre environ 10 millions de personnes et peut être considéré comme une des rares success story africaine. D’un autre côté, les deux grandes puissances économiques perturbent le marché mondial en subventionnant leurs producteurs de coton. Les EU représentent 40% du commerce mondial de coton et distribuent 68% des subventions pour seulement 25 000 producteurs[1]. L’Union Européenne, même si elle n’exporte pas de coton, représente 18% des subventions mondiales accordées au coton pour seulement 2,5% de la production. D’autres pays subventionnent aussi la production de coton (Chine, Turquie) mais selon des modalités moins bien connues et qui, a priori, ne perturbent pas le marché mondial.

La déprime des cours du coton en 2001  est, selon les analystes, largement imputable à la politique de subvention américaine aux producteurs de coton. La disproportion des chiffres et l’iniquité flagrante mise en évidence par leur comparaison ont permis au dossier africain de bénéficier aisément d’une très large sympathie et de nombreux soutiens lors de la conférence de Cancún. Le facteur de blocage principal a été le refus des pays en développement de débattre des « questions de Singapour » concernant la concurrence, les investissements, la facilitation des échanges et  la transparence des marchés publics. Ces questions ont été un point de blocage central entre l’UE et les pays en développement. Mais ce sont les désaccords sur le dossier agricole en général et sur le coton en particulier qui cristalliseront les énergies pendant la conférence. Pour la première fois, une négociation commerciale internationale achoppait sur une revendication africaine reconnue comme légitime par la plupart des autres pays.

Comment en est-on arrivé à cette situation sans précédent ? Avec ce dossier coton, l’Afrique marque-t-elle une nouvelle étape dans la construction de nouvelles capacités à même de peser dans les négociations internationales ? Quels sont les jeux d’acteurs qui ont rythmé le processus de préparation de la conférence de Cancún ? Quelles est le point de départ de ce processus ? Les Africains ne se sont-ils pas laissés entraîner dans une croisade libérale contre les subventions agricoles ? Et maintenant, deux ans après Cancún, quelles perspectives concrètes pour les pays africains et pour leurs producteurs de coton ? Quelles leçons tirer en termes d’analyse des jeux d’acteurs dans les négociations internationales ?

Le coton, un dossier en trompe l’œil ?

Pour analyser ce qui s’est passé, il faut considérer que derrière l’apparente force de la position africaine se dissimulent des logiques d’instrumentalisation croisées qui visaient, derrière l’Afrique et le coton, d’autres buts.

 A certains égards, le dossier coton peut apparaître comme le « cheval de Troie » de combats plus larges ou d’une autre nature. D’un côté, plusieurs pays connus pour leurs positions libérales ont rapidement soutenu les africains dans leurs positions, en particulier celle d’une suppression des subventions agricoles (c’est le cas par exemple du Canada, de l’Australie et de l’Argentine, connus comme des membres actifs du « Groupe de Cairns »). C’est d’ailleurs cette menace qui semble pouvoir expliquer certaines des réticences de l’UE à s’engager fermement dans un soutien du dossier coton à Cancún, craignant des critiques trop virulentes sur le processus de réforme de la Politique agricole commune (PAC). D’un autre côté, des organisations de la société civile vont s’emparer du dossier coton, en y voyant un cas d’école idéal pour mettre en relief les incohérences entre politiques commerciales et politiques de coopération au développement de l’UE et des EU. Le coton est aussi, pour plusieurs ONG, un support de communication idéal pour questionner la légitimité des instances internationales en charge de la régulation du commerce et du développement économique.

 Pour les Etats africains, le dossier coton aura été une bonne occasion de redorer leur blason. Les gouvernements d’AOC et leurs représentants sont apparus sur la scène internationale comme les hérauts de la lutte contre la pauvreté et du soutien à leurs populations alors que les exemples ne manquent quant à leurs défaillances dans le développement économique et social de leur pays.

 L’analyse de la genèse du dossier coton illustre l’informalisation croissante de la société africaine qui voit des organisations de producteurs, des ONG, des sociétés cotonnières se coaliser, pour faire entendre des revendications, légitimes, mais qui sont de nature à affaiblir de l’intérieur la crédibilité de l’Etat en Afrique. La stigmatisation d’un ennemi extérieur et la détermination d’un objectif simple (les subventions américaines) permettent aux Etats de faire l’économie d’une analyse de leurs propres responsabilités dans les difficultés que peuvent rencontrer les filières cotonnières en Afrique. Finalement, en s’emparant, tardivement, d’un combat initialement porté par les organisations de producteurs de coton, les Etats africains montrent leur capacité à trouver une place dans un contexte général de privatisation. Mais ils témoignent aussi de leurs difficultés à être proactif et à proposer leur propre agenda et vision du développement.

 Même s’il est sans doute trop schématique d’invoquer une thèse de l’instrumentalisation de l’Afrique à Cancún, on ne peut que reconnaître que les Etats africains, fragilisés par vingt cinq années d’ajustement structurel, se trouvent en position de faiblesse vis-à-vis des grandes puissances dans les négociations du commerce international mais aussi envers les Etats émergents (regroupés au sein du G21[3] à Cancún) dont la base productive et la capacité de réaction vis-à-vis des signaux du marché mondial sont sans commune mesure avec les maigres atouts des économies africaines, en tout cas à court terme.

Ainsi, pris dans l’étau de puissances commerciales à la recherche de l’accroissement de leurs parts de marché mondial et de gouvernants  en quête de légitimité, les producteurs africains de coton paraissent à première vue, avoir joué à Cancún une partition dont ils ne maîtrisaient pas forcément les notes.

Cependant, il convient de relativiser dans les faits la thèse de l’instrumentalisation des producteurs africains de coton et de se méfier des apparences. En effet, un examen approfondi du processus menant à Cancún montre la complexité des jeux entre acteurs et permet d’appréhender sous un jour nouveau l’évolution des rapports entre d’une part, Etats et sociétés civiles en Afrique[4] et, d’autre part, les pays du Sud et ceux du Nord. Ainsi, accorder une importance déterminante aux jeux d’instrumentalisation dans l’analyse peut conduire à occulter le renforcement des acteurs africains engagés dans le processus qui a contribué à l’échec de la conférence de Cancún et les logiques d’apprentissage permises par la confrontation entre acteurs différents.

La lente genèse du « dossier coton »

Les producteurs africains de coton ont été les premiers en novembre 2001 à investir l’espace international par une déclaration dénonçant l’effet négatif des subventions américaines et européennes sur  les cours du coton.  Sous la houlette de l’Union nationale des producteurs de coton du Burkina Faso (UNPCB), trois autres organisations de producteurs (Bénin, Mali puis Cameroun et Madagascar début 2002) engagent leur nom sur la scène internationale et interpellent leurs gouvernements respectifs. Cette déclaration insiste sur les contradictions entre les politiques commerciales et les politiques de développement : « Au moment où il est question de lutter contre la pauvreté, les producteurs de coton de l'Afrique de l'Ouest ont tout de suite compris que ce n’est qu’au prix de leurs efforts qu’ils peuvent venir à bout de cette pauvreté. Ils se sont mis à la tâche, et au moment où ils obtiennent un nouveau record de production, voilà que subitement les cours du coton s’effondrent. Nous en arrivons à nous interroger sur la volonté réelle des pays riches à faire reculer la pauvreté dans les pays pauvres »[5].

 A peu près au même moment, en février 2002, un travail réalisé en 2001 par deux ONG[6] sur la durabilité des filières coton en Afrique permet de réunir des représentants de producteurs de coton à Dakar. Lors de cette rencontre, des contacts sont noués entre les organisations de producteurs (OP) et les ONG : leur objectif est alors d’être plus présent dans les réunions internationales sur le coton pour faire connaître les positions des producteurs. Les OP et les ONG se font inviter à une réunion organisée à Lomé par la Banque ouest africaine de développement (BOAD) sur l’avenir de la filière coton mais les représentants de producteurs ne sont qu’au nombre de 3 pour 180 participants.

 Une première remarque s’impose sur les mécanismes de représentation des producteurs  africains, à travers la médiation de leurs organisations. Schématiquement, on peut identifier au sein du mouvement paysan ouest africain des tensions entre, d’une part, une logique verticale, mettant en avant la défense d’intérêts spécifiques, souvent structurés autour d’un produit et selon une logique économique (ou logique de filières), et, d’autre part, une logique horizontale, transversale, visant à défendre et promouvoir un modèle d’agriculture basé sur l’exploitation familiale (vision défendue par le ROPPA[7]). Ces deux logiques sont inhérentes à la construction de la plupart des organisations de producteurs et le mot « tension » est à entendre dans le sens d’une dynamique de construction et non d’opposition binaire entre des logiques qui seraient incarnées par des organisations ou des individus bien identifiés.

La Conférence des ministres de l’Agriculture d’Afrique de l’Ouest et du centre (CMA/AOC) organise une réunion en juin 2002 à Abidjan : le « dossier » coton commence à prendre forme, avec une implication combinée des représentants de producteurs épaulés par des ONG. A l’époque, les protestations des producteurs africains ne sont pas prises au sérieux au niveau international et les gouvernements africains sont divisés sur l’attitude à avoir vis-à-vis des pays riches : attaquer les EUet l’UE à l’OMC via une plainte à l’ORD (Organe de règlement des différents), au risque de représailles, ou chercher à négocier directement. C’est finalement cette deuxième option qui sera retenue avec, fin juin 2002 à Abidjan, un mandat confié à la CMA/AOC pour analyser l’impact des subventions sur les filières cotonnières et négocier avec les EU et l’UE. A la suite de la réunion d’Abidjan, l’Association cotonnière africaine (ACA) voit le jour et regroupe les principales sociétés cotonnières de la sous région. La formulation d’un objectif clair sur le plan international (supprimer les subventions liées au coton) facilite des alliances inédites entre les sociétés cotonnières et certains représentants des producteurs ouest africains membres de plates-formes nationales affiliées au Roppa.
 

Le processus s’accélère en septembre 2002 avec la plainte déposée par le Brésil contre les EU sur les subventions cotonnières et la sortie d’un rapport accablant préparé par OXFAM International[8]. En plus de la CMA/AOC, l’Uemoa (Union économique et monétaire ouest-africaine) et la Cedeao (Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest) se mobilisent pour réaliser des études similaires qui détaillent l’impact des subventions sur la production cotonnière africaine. Le Burkinabé Ablasse Ouedraogo, qui a terminé son mandat de directeur général adjoint de l’OMC en novembre 2002, propose ses services à l’Uemoa sur ce dossier. Un bureau genevois, IDEAS, présidé par Arthur Dunkel (ancien directeur général du GATT [Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce]), apporte son expertise auprès des négociateurs africains à Genève : celle-ci conduit à la soumission par les quatre pays africains de « l’Initiative coton » à l’OMC, qui est engagée le 30 avril 2003 avec le soutien de la Cedeao dans un premier temps, puis, plus tardivement, de l’Uemoa. Un autre bureau genevois, l’ICTSD (International centre for trade and sustainable development), jouera aussi un rôle clé dans le soutien à ce processus, confirmant l’influence croissante du monde non gouvernemental dans les négociations commerciales internationales.

L’engagement tardif des gouvernements africains peut être analysé comme le résultat d’une pression croissante et médiatisée des producteurs de coton, accompagnés par les ONG, qui ont su utiliser les scènes sous-régionales africaines pour amplifier leurs messages. Représentants de producteurs et ONG[9] parviennent à tisser un réseau de soutiens associant une expertise diversifiée, articulée à des bureaux genevois spécialisés dans l’accompagnement des pays en développement dans les négociations commerciales (le « groupe de Genève ») : le lien est fait avec les négociateurs africains auprès du siège de l’OMC. En dépit d’une certaine volonté des représentants africains auprès de l’OMC, on soulignera la fragilité du dispositif puisque seuls deux des quatre pays disposent d’un ambassadeur permanent à Genève (le Bénin, qui assurera la coordination des quatre pays) et le Mali, le Burkina Faso mobilisant son ambassadeur permanent à Bruxelles sur ce dossier. Par ailleurs, la nécessité pour ces ambassadeurs de retourner vers leur capitale pour disposer de décisions politiques complexifiera d’autant le travail tout en limitant les capacités de réaction.

Pourtant, l’unité africaine derrière le dossier coton cache mal des rivalités qui vont croître à l’approche de la conférence. En juin 2003, la restitution de l’étude UEMOA est l’occasion de tensions fortes entre experts sur l’attitude à adopter deux mois avant Cancún. L’enjeu est le contrôle de l’expertise auprès des négociateurs africains sur le dossier coton. Ces rivalités se nourrissent aussi de clivages sensibles, notamment autour d’un éventail de positions allant d’options libérales ou au contraire alter mondialiste en passant par des attitudes plus pragmatiques. Une dernière réunion de préparation est organisée à Saly (Sénégal) entre les différents acteurs africains en vue de bâtir une stratégie cohérente de défense du dossier coton à Cancún. Une autre tension est perceptible entre la Cedeao et l’Uemoa : la multiplicité des arènes sous-régionales et leur rivalité a sans doute facilité l’ouverture d’espaces pour les producteurs et les ONG, qui ont su utiliser les organisations régionales pour accroître la pression sur leurs Etats et consolider leurs positions.

Malgré ces fissures liées à la montée des tensions quelques mois avant le rendez-vous de l’OMC, l’Afrique et le coton sont au centre de la conférence de Cancún. Juste avant la conférence, un « cotton tour » est organisé en France, en Belgique, aux Pays-Bas puis aux Etats-Unis, avec un panel d’acteurs d’AOC. Ces rencontres permettent de diffuser les principaux éléments du dossier coton au grand public et d’amorcer un dialogue avec des représentants politiques. Une pétition de 250 000 producteurs africains est remise aux ministres africains du commerce qui se rendent à Cancún. La pression est ainsi maintenue sur les représentants des Etats qui devront défendre le dossier coton.
 

Le blocage de Cancún

Deux jours avant l’ouverture de la conférence, un « cotton day » est organisé sous la houlette du Ministre allemand de la coopération, qui permet aux délégations de tester leurs arguments et de commencer à interpeller les médias sur place[10]. Dès l’ouverture de la conférence, les quatre ministres des pays africains présentent la soumission coton faite à l’OMC. La délégation européenne cherche à minimiser ses responsabilités en arguant qu’elle n’exporte pas de coton et ne dispose pas de mécanisme de soutien aux exportations. Les EU, principale cible des revendications du dossier coton, rejettent toute idée de concessions sur les subventions et proposent une approche plus large englobant le coton et le textile. L’importance accordée à ce dossier est indéniable : le directeur général de l’OMC est invité par le président de la conférence - le ministre mexicain des Affaires étrangères, Luis Ernesto Derbez - à conduire personnellement des consultations sur ce dossier avec l’ensemble des pays concernés. Des conférences de presse et plusieurs rencontres bilatérales ponctuent les quelques jours de la conférence ; mais le projet révisé de déclaration ministérielle reprend pratiquement les propositions faites par la délégation américaine que les partenaires africains avaient pourtant rejetées en bloc.

La première difficulté à laquelle s’est heurtée le président de la conférence a concerné le choix du texte idoine pour les discussions : un contentieux, portant notamment sur le volet agricole, a opposé de nombreux pays en développement à l’UE et aux EU sur le projet de texte publié le 24 août par le secrétariat de l’OMC et devant servir de base aux négociations de Cancún. Pour sortir de l’impasse, un groupe de pays regroupés dans le G21, dont le Brésil, la Chine et l’Inde, soumet un nouveau texte, suivi d’un autre conçu par les pays africains. Une solution qui se révélera par la suite périlleuse, est proposée par le président de la conférence, à savoir, la division des négociations en cinq groupes distincts : agriculture, développement, accès aux marchés des produits non agricoles, « questions de Singapour », et autres questions. Les facilitateurs désignés pour présider chaque groupe de travail sont responsables de l’élaboration de projets provisoires relatifs à leur groupe respectif. Le résultat de cette organisation est la paralysie des négociations.

Le véritable théâtre des opérations s’est vite déplacé des salles de négociation vers des lieux de contacts informels, ce qui eut pour résultats concrets, d’une part, la constitution d’une nouvelle alliance (le G-90), réunissant les pays les moins avancés (PMA), les pays de l’Union africaine (UA) et les pays (ACP) et, d’autre part, la formation d’une coalition objective UE/EU faisant de l’ouverture des discussions sur les questions dites « de Singapour », le préalable à toute éventuelle concession sur d’autres sujets, notamment l’agriculture.

Au regard de la rigidité des positions des différents groupes d’acteurs et du temps limité de la conférence (du 10 au 14 septembre 2003), cette dernière ne pouvait que déboucher sur une impasse, dont l’appréciation fut contingente aux objectifs annoncés, aux espérances cachées et éventuellement aux arrière-pensées des différents acteurs.

 
Quels enjeux après Cancún ?

 
Peu après Cancún, le coton est retenu comme une des quatre questions prioritaires à traiter par l’OMC. Deux divergences principales constituent alors la toile de fond. En premier lieu, il y a désaccord sur le fait de verser les questions cotonnières dans le dossier plus large des questions agricoles. Les EU et l’UE[11] sont favorables à cette option alors que les pays africains s’y opposent, méfiants face au risque de faire perdre au coton sa spécificité et de retarder des décisions concrètes. C’est pourtant l’option de verser les questions cotonnières dans le dossier plus large des questions agricoles qui prendra le dessus après les négociations de fin juillet 2004. En second lieu, les discussions internationales opèrent une distinction entre questions commerciales et questions de développement. Ainsi, l’unité de l’initiative africaine en faveur du coton se trouve écartelée entre le volet commercial (les subventions) et le volet développement (des engagements financiers en faveur des filières cotonnières).Les pays africains cherchent à s’opposer à cette séparation alors que les organisations internationales, même si elles soulignent les liens entre les deux, veulent en faire un traitement différencié.

Paradoxalement, l’OMC, après avoir rejeté sur les institutions de Bretton Woods les questions de développement, prend l’initiative, en mars 2004, de tenir une réunion à Cotonou sur la filière coton. Cette volte face illustre-t-elle le malaise de cette institution qui cherche à masquer l’immobilisme sur les questions commerciales ?

Depuis Cancún, le coton continue de mobiliser certains acteurs mais plutôt sur le registre « développement » : la France puis l’Union européenne se sont efforcées de mobiliser la communauté des bailleurs de fonds pour réfléchir à des actions visant à renforcer les filières cotonnières africaines. Le Forum UE – Afrique sur le coton, qui s’est tenu à Paris début juillet 2004, a traité presque exclusivement de questions liées au développement des filières cotonnières, malgré l’insistante demande des Etats africains de trouver des pistes de solutions aux questions commerciales. Alors que les représentants africains attendaient des signaux clairs d’un engagement européen sur le volet commercial, les autorités européennes et les bailleurs de fonds les ont surtout invités à utiliser les moyens financiers auxquels ils ont déjà accès dans le cadre de l’aide publique au développement, pour soutenir les filières cotonnières. Ainsi, ce Forum aura surtout été l’occasion de débats sur des questions importantes pour l’avenir la compétitivité des filières notamment les mécanismes possible de régulation du prix du coton et les biotechnologies (le coton génétiquement modifié).

Fin juillet 2004, à Genève, un accord d’intention a été passé entre les USA et les pays africains porteurs du dossier coton. Cet accord signe la fin de « l’exception coton » en réintégrant la question cotonnière dans le dossier plus général des négociations agricoles internationales. Contrairement à ce que proposait le Bénin, il ne précise pas d’objectifs chiffrés ni d’échéances mais stipule simplement que le coton sera traité de manière « ambitieuse, rapide et spécifique » et qu'un « sous-comité du coton » se réunira régulièrement sur la question. L’évènement africain de Cancún semble loin et tout se passe comme si chacun était retourné à ses occupations, guidé par ses « agendas » spécifiques : élections américaines, négociations agricoles internationales, renouvellement de la composition de la Commission européenne, etc.

Le dossier coton n’était-il qu’un feu de paille ? Probablement oui sur le plan des résultats concrets à attendre suite à la démarche des pays africains avec l’Initiative en faveur du coton. Par contre, on peut émettre l’hypothèse que l’irruption du dossier coton dans le débat public international aura fait progresser l’idée que le secteur agricole nécessite des régulations que les seuls mécanismes d’un marché international libéralisé ne peuvent assurer. Les producteurs africains l’ont bien compris : lors d’une réunion du Roppa en mai 2004 à Cotonou, ils soulignaient l’importance pour eux de s’assurer un développement de la filière coton dans le cadre plus large d’une amélioration et de la sécurisation du revenu des producteurs, en réduisant la dépendance de la filière du marché international au profit d’un marché régional. Les producteurs africains, insistent aussi sur l’importance d’avoir une approche centrée sur l’exploitation familiale agricole dont il faut s’assurer le maintien du potentiel de production dans un souci du respect de l’environnement[12]. Ces prises de positions témoignent d’une étape dans la construction du mouvement paysan africain avec, malgré des tensions manifestes, une articulation en germe entre la représentation des intérêts spécifiques autour d’un produit et la défense plus globale d’une vision d’avenir pour l’agriculture familiale en Afrique de l’Ouest. Mais les tensions restent bien présentes : la création récente, en décembre 2004, de l’Association des producteurs de coton africains (APROCA) vient rajouter un pièce importante dans l’échiquier pourtant déjà complexe du paysage institutionnel des organisations de producteurs africains.

Quels enseignements tirer de cette expérience ?

En conclusion,  cette expérience illustre bien la limite d’interprétations ne prenant en compte que des acteurs à l’échelle nationale ou internationale : les Etats africains, l’Union Européenne,… Plusieurs exemples démontrent les limites de ce type d’analyse qui restent souvent en surface des véritables jeux d’acteurs. Quelques exemples permettent d’illustrer cette idée. Plusieurs pays européens (France, Pays-Bas et Allemagne) ont joué un rôle actif pour tenter d’impulser une issue positive au dossier coton à Cancún. Comme le précise un observateur, « l’Union européenne disposait d’une forte volonté en interne de faire des propositions concrètes mais cette démarche constructive de l’UE restera attendue jusqu’à la fin de la conférence »[13]. La position de la France sur le dossier coton est souvent présentée comme favorable aux revendications africaines : cette attitude bienveillante ne doit pourtant pas masquer les réticences du ministère français de l’Agriculture, peu enclin à soutenir des positions portant en elles la menace d’une suppression des subventions agricoles. L’engagement des Etats africains dans le dossier coton a été, pendant pratiquement toute l’année 2002, un des objectifs du travail de pression des producteurs de coton et des ONG. Ces mêmes Etats, en première ligne du combat international en faveur des filières cotonnières africaines, n’en demeurent pas moins ambigus dans leurs comportements au sein des filières nationales[14]. Dans ces exemples, on voit bien que les positions de ces « macro -acteurs » existent bel et bien mais qu’elles peuvent être considérées elles-mêmes comme le fruit d’équilibres internes : en tant que positions visibles et officielles (à travers les déclarations ou communiqués), il est intéressant dans l’analyse de les considérer aussi comme un enjeu en soi pour décrypter le travail d’influence des groupes d’intérêts.

L’analyse de ce dossier coton illustre aussi l’importance de la prise en compte des différentes échelles géographiques à la fois comme espace de position des acteurs mais aussi arène d’investissement dans les stratégies de défense des intérêts. Par exemple, l’espace sous-régional africain, avec sa multiplicité d’acteurs (Uemoa, Cedeao, CMA/AOC,…) a été largement investi et utilisé par les producteurs de coton et les ONG pour amener progressivement les Etats africains à s’engager sur le dossier coton. La France a cherché à convaincre l’Europe de l’importance d’assumer une position bienveillante et de porter le débat sur les questions de développement face à l’impossibilité de progresser sur les questions commerciales. On pourrait dire que certains acteurs peuvent être considérés comme des acteurs clés dans ce dossier (les organisations de producteurs, les ONG,…) alors que d’autres acteurs sont plutôt des « acteurs relais » ou des « acteurs cible » dont il s’agit d’entraîner la conviction ou d’obtenir une position attendue.

Enfin, l’analyse de la négociation suppose dans un premier temps la prise en compte des alliances et des jeux d’acteurs à un moment donné. Beaucoup d’analyses privilégient des jeux de position entre acteurs sans toujours prendre en compte la dimension historique de la construction des alliances, les logiques d’apprentissages entre acteurs lors des consultations et des négociations. L’analyse de la négociation comme processus, dans un second temps, permet de comprendre la genèse des positions, l’évolution des alliances et souligne le fait que tout processus est aussi un moment d’apprentissage et de formation pour les acteurs qui s’y sont engagés : il est probable qu’on ne puisse plus parler des « producteurs de coton » où des autres acteurs (sociétés cotonnières, Etats africains) de la même façon en 2001 qu’en 2004 !

Dynamique d’organisation des ruraux
et renforcement des capacités pour l’élaboration des politiques publiques en Afrique subsaharienne