Les ONG dans le champ du développement rural

Denis Pesche

Chapitre de l’ouvrage : J.P. Deler, Y. A. Fauré, A. Piveteau et P.J. Roca (dir.)

ONG et développement : société, économie, politique

Karthala, 1998, pp. 183-191.

Parler des ONG, c’est entrer dans un univers très hétérogène selon l’angle que l’on choisi, le pays que l’on évoque et le niveau d’analyse que l’on adopte. Etymologiquement et historiquement constituées par opposition au gouvernemental, les ONG recouvrent une grande diversité de situation qui va de la micro-ONG servant de couverture à un fonctionnaire « déflaté » du Sud à la multinationale écologico-médiatique qu’est Greenpeace. Aussi diverses soient elles, les ONG entretiennent toutes des relations d’alliance, d’interaction et de lutte avec d’autres institutions du développement.

Cet article n’est pas le résultat d’une recherche classique mais constitue un effort pour conceptualiser un certain nombre d'observations et de constatations issues d'une pratique professionnelle dans le domaine du développement rural. Son objectif principal est de proposer des éléments de réflexion, d’interrogation pour décrypter la diversité des ONG et en comprendre quelques logiques générales de fonctionnement par rapport aux populations « bénéficiaires » et aux autres institutions du développement.

Les bases de la construction d’un champ du développement

La construction d'un champ implique d'identifier les agents ou institutions qui font partie du champ et de définir leurs positions pour ainsi « établir la structure objective des relations entre les positions occupées par les agents et les institutions en concurrence entre eux » (BOURDIEU et WACQUANT 1992, p. 71 à 90). Dans le domaine du développement rural en coopération internationale, la première remarque que l’on peut faire est de se demander si il n’y a qu’un champ du développement ou si il ne faut pas imaginer plusieurs champs selon le niveau d’observation : ainsi, au Nord, les institutions de développement appartiendraient à un champ et au Sud, localement, on pourrait construire des champs spécifiques en fonction des enjeux locaux. Pourtant, telle ONG du Nord ou tel institut de recherche, engagé dans des relations avec d’autres organismes du Nord n’en développe pas moins des stratégies d’intervention au Sud. De la même façon, telle ONG du Sud puisera sa légitimité et souvent ses ressources dans des institutions du Nord. L’option de construire un champ du développement rural est donc a priori retenue.

Au niveau micro-sociologique, Olivier de Sardan identifie les principaux acteurs du développement (OLIVIER DE SARDAN 1993) : paysans de statuts divers, femmes, jeunes sans emploi, notables ruraux, agents de développement de terrain, représentants locaux de l'administration, membres d'ONG, experts de passage, assistants techniques européens,... A cette liste, on peut ajouter : les commerçants, les banquiers, les représentants des bailleurs de fonds, les universitaires et les ressortissants d'un village. Comment s'y retrouver dans cette longue liste ? Chacun est-il a mettre sur le même plan et dispose-t-il des mêmes atouts à faire valoir lorsqu'un projet de développement arrive ?

L'introduction de la notion de champ permet d'ébaucher à grands traits le "paysage du développement" à partir de la notion de domination. Sans entrer dans le débat foisonnant de la définition du développement, on peut, comme Olivier de Sardan, partir d'une de ses caractéristiques de base pour en faire une définition minimale : le développement, ce sont les transformations d'une société, la modification d'un état des rapports de force entre agents, transformations dans laquelle une ou des interventions extérieures" jouent un rôle (OLIVIER DE SARDAN 1993).

La répartition des agents dans le champ du développement peut se faire selon deux espèces de capital : l'argent et le savoir. L'argent, ou plus largement la puissance économique et matérielle est depuis longtemps un moyen de domination au sein de bon nombre de société. Le savoir n'est pas une donnée facilement mesurable comme l'argent ou la puissance économique : positionner des agents en fonction d’un paramètre comme le savoir impose de repérer, à un moment donné et à un endroit donné, quels sont les savoirs dominants. En effet, une des particularités d’un savoir est d'avoir la tendance à s'imposer aux autres types de savoirs, voire de les nier. Le savoir est une notion d’autant plus complexe à cerner qu’elle constitue en tant que tel un enjeu de lutte. De fait, le savoir, les connaissances ou plus largement l'assurance de détenir la vision légitime de la réalité, est un puissant moyen de domination en vigueur dans le champ du développement.

L'exemple du savoir technique dominant en agriculture est assez typique. Depuis des décennies, la majorité des "développeurs" a construit sa légitimité sur la détention d'une panoplie de savoirs techniques standardisés en méconnaissant le plus souvent les savoirs paysans. Une expérience comme celle de Campesino a campesino au Nicaragua (échanges de pratiques paysannes) porte en elle un fort pouvoir subversif en renversant les rapports de domination par le savoir : ce sont maintenant des chercheurs qui viennent voir les paysans pour tenter de comprendre les techniques qu'ils utilisent et la manière dont les innovations circulent d’une région à l’autre. De la même façon, l'analyse que fait Enda Graf Sahel de sa pratique en développement l'amène à penser un nouveau développement se basant sur une reconnaissance et une valorisation des "sens implicites ": la déconnexion non pas économique mais symbolique par rapport à la pensée dominante (dont le savoir dominant est une composante) est considérée comme la première étape indispensable à toute fondation d'un développement au service des dominés et des pauvres (NDIONE 1994).

Un des enjeux principaux du champ du développement est justement l'imposition d'une vision du monde et en particulier de ce que doit être le développement. La détention d'un savoir dominant les autres et des ressources matérielles, politiques et symboliques suffisantes devient un moyen privilégié d'assurer cette imposition et donc de maintenir voire d'améliorer sa position dans le champ. On peut ainsi, de manière schématique, attribuer à chaque agent du champ une certaine quantité de capital économique et de capital de savoir, proche du capital culturel de Pierre Bourdieu, pour schématiser , selon sous forme d’un schéma à deux dimensions un état donné du champ du développement. Cette forme de schématisation n'enferme en rien les agents dans des rôles prédéterminés.

Le plus souvent, les bailleurs de fonds occupent une place dominante dans le champ du développement : ils dominent bien sûr par l'argent qu'ils injectent dans le développement mais aussi par la vision de la réalité qu'ils contribuent à imposer en commanditant des expertises. Ils puisent une partie de leur légitimité dans la relation complexe et ambivalente qu'ils tissent avec ceux qui occupent une position dominante par leur savoir (experts, bureaux d'étude, universitaires,...). En retour, certains universitaires ou intellectuels tirent des profits matériels et symboliques de leur contractualisation avec les bailleurs de fonds et y puisent une légitimité pour leurs idées (ou leur nom) dans le cadre du savoir dominant. On observe aussi des pratiques de conversion de capital ou tel scientifique de haut niveau qui abandonne sa carrière de chercheur ou d’enseignant pour prendre des responsabilités au sein d'une agence d’aide, linverse semble très peu exister.

Traditionnellement, les bailleurs de fonds passent par des intermédiaires pour exécuter les projets de développement rural. Ces intermédiaires constituent un ensemble assez hétérogène ou se côtoient notables ruraux, représentant d’ONG, ressortissants, agents techniques et responsables paysans. Ce qui constitue le point commun à ces agents est le fait qu'ils sont en concurrence plus ou moins ouverte pour la captation de la rente matérielle des bailleurs de fonds mais aussi de la rente symbolique, et parfois politique, que constitue le fait d'avoir réalisé une activité bonne pour la communauté (ou au moins une partie significative de la communauté). On pourrait alors appeler cet espace une arène, au sens utilisé par Bailey (BAILEY, 1971, p. 103) avec cette distinction fondamentale par rapport au champ bourdieusien que l'arène, au sens de Bailey, est un lieu (physique ou symbolique) dont l’agent peut sortir et entrer selon sa volonté, et dont on peut décider de faire sortir et entrer quelqu'un. Certains des agents cet ensemble d’intermédiaires peuvent être assimilés à des courtiers du développement (OLIVIER DE SARDAN et BIERSCHENK 1993). Cette fonction de courtage peut même créer  des emplois spécifiques comme au Pérou ou certaines ONG emploient des "proyectologos" : personnes spécialisées dans la rédaction de projet intégrant toutes les recettes sémantiques et des atours conceptuels à même de séduire les bailleurs de fonds.

Parmi cet ensemble d'agents, les ressortissants occupent une place à part dans la mesure ou leurs séjours plus ou moins prolongés à l'extérieur de leur communauté leur a permis d'accumuler un capital économique mais aussi souvent des éléments du savoir dominant : capacité de comprendre et parler le langage des bailleurs de fonds, facilités avec l'écrit,... On observe d'ailleurs souvent que les grands leaders paysans dont nombre de personnes louent l'authenticité, possèdent souvent une histoire émaillée de voyages, de rencontres et d'ouvertures vers l'extérieur, leur apportant l’atout décisif de pouvoir de faire comprendre de l’extérieur.

Si les banquiers et les commerçants dominent par leur dotation en capital économique, ils se situent souvent en marge du champ du fait de leur engagement discontinu dans les interventions de développement. Ce schéma risque d’alimenter, involontairement d'ailleurs, une vision encore très répandue : celle des méchants commerçants opposés aux bons paysans. Dans la réalité, le commerçant (et notamment le petit) est souvent proche du paysan et c'est le plus souvent les agents du développement (ONG ou publics) et les intervenants extérieurs qui ont tendance à opposer ces deux catégories en diabolisant les commerçants. Cela ne veut pas dire, loin s'en faut, que paysans et commerçants n'ont pas d'intérêts divergents voire opposés mais leur position commune de dominés par le savoir dominant leur confère une proximité (sociale, culturelle,...) qui parfois expliquent les liens complexes qui les unissent. C'est le cas observé lors d'une étude au Sahel burkinabé qui montre que des groupements d'éleveurs "encadrés" par des ONG avaient des difficultés chroniques alors que d'autres groupements, comptant des commerçants en leur sein, voyaient leurs activités prospérer. Sans y voir forcément une relation de cause à effet, on peut penser que les groupements d’éleveurs créés par les ONG, souvent pour gérer une action imaginée de l'extérieur, ne tenaient pas la route au moindre problème alors que les autres groupements avaient trouvé une stabilité dans un mode de fonctionnement associant des éleveurs "purs", livrant régulièrement leur bétail et des éleveurs-commerçants, insérés dans les réseaux complexes de la mise en marché du bétail sahélien, et pouvant ainsi saisir les opportunités de ventes mais aussi d'approvisionnement en intrants d'élevage2

Le point faible de cette rapide esquisse d’un champ du développement rural réside sans doute dans son caractère schématique. Pourtant, au delà de la diversité des facteurs qui sont aux principes des divisions observées dans les diverses réalités sociales, on peut retrouver des régularités qui permettent de comparer des situations différentes. En adoptant le parti pris du schématisme, quitte à complexifier par la suite le schéma en fonction des situations réelles, ne permet-on pas à cet outil d’interprétation de la réalité d’être plus facilement appropriable par les principaux intéressés ?

Les ONG dans le champ du développement rural

Comment situer les ONG dans cette esquisse de champ du développement ? Comment s’y retrouver dans la diversité des ONG de développement ? En reprenant les deux grandes catégories de capital (économique et savoir), on peut tenter d’appliquer ce schéma interprétatif qu’est le champ du développement.

Au Nord, certaines ONG, dotées de fonds propres importants (les ONG confessionnelles par exemple) ont une logique de fonctionnement qui se rapproche de celle des bailleurs de fonds. Même si elles peuvent avoir recours à des cofinancements publics pour démultiplier leurs moyens, leur volant d’autofinancement signe leur relative indépendance politique qui les place dans une position dominante par rapport à des ONG plus dépendantes des fonds publics. D'autres ONG, moins bien dotées en fonds propres, se spécialisent dans un domaine technique précis, renforçant ainsi leur capital de savoir (ou de savoir-faire en l’occurrence) et parviennent ainsi à occuper une place privilégiée dans le champ du développement. Ces ONG « professionnelles », par leur stratégie de capitalisation de savoir-faire, rentrent alors en concurrence plus directe avec des bureaux d’étude dont la position dans le champ du développement tiens en grande partie à la reconnaissance d’un savoir-faire technique, d’une expertise propre. Ainsi, la lutte entre spécialistes du développement, souvent arbitrée par les bailleurs de fonds, inclus de plus en plus d’ONG qui, ne pouvant espérer drainer une partie de la manne de la collecte privée, sont obligées de faire valoir leur expérience, autrement dit de tenter de transformer en « savoir reconnu » un capital souvent hétérogène et disparate d’expériences de terrain.

Pouvant se répartir sur un axe fictif bailleurs/opérateurs, les ONG professionnelles du Nord tissent de fait des relations complexes et ambiguës avec les agences d’aide et les opérateurs traditionnels. Jalouses de leur autonomie, elles ne peuvent cependant pas s’affranchir durablement d’une position de dépendance plus ou moins grande vis-à-vis des agences d’aide qui d’ailleurs savent reprendre et s’approprier une partie de leur discours pour mieux asseoir leur position dominante dans le champ du développement. Par rapport aux opérateurs traditionnels, pourvoyeurs de savoir-faire et d’expertise, ces ONG revendiquent aussi leur part de savoir en valorisant de diverses manières leur expériences (publications, expertise de leurs cadres,...). Elles s’engagent ainsi de manière plus directe dans la compétition de plus en plus rude pour la captation de la rente que constitue la gestion d’une portion de l’Aide Publique au Développement (APD).

Mais le champ du développement n’est pas un univers clos. L’apparition de nouveaux acteurs (syndicats, organisations professionnelles, collectivités territoriales menant des activités en coopération internationale) obligent les ONG à actualiser leur stratégie et défendre leur position dans le champ du développement. Si elles pouvaient assez légitimement revendiquer il y a quelques décennies la représentation de la société civile, les ONG se trouvent directement concurrencées par ces nouveaux venants qui, par leur légitimité élective ou socio-professionnelle, se positionnent en force dans le champ du développement en captant une part croissante de la gestion de l’APD.

Prises dans ce triangle d’oppositions entre les agences d’aides, les bureaux d’étude et les acteurs socio-professionnels et politiques de la coopération internationale, les ONG du Nord semblent prisent dans un étau que les multiples et difficiles tentatives de coordination ne semble pas pouvoir desserrer. Ne survivent-elles pas du fait de l’incapacité actuelles des agences d’aides de mettre en place des dispositifs de coopération directe avec les populations de base ? Quels liens tissent les ONG du Nord avec celle du Sud dans leur stratégie ?

ONG du Nord et du Sud : des rapports ambigus

En Afrique sub-saharienne, mis à part quelques exemples notoires, la multiplication des ONG est un phénomène récent. Dans beaucoup de situations, les jeunes ONG se retrouvent objectivement en position de concurrence avec les administrations locales habituées jusqu’alors à gérer les actions de développement. En accroissant leur capital économique et leur capital de savoir, par leur expérience acquise sur le terrain mais parfois aussi par mimétisme sémantique des modes en vigueur dans le champ du développement3 , elles s’affirment souvent comme le passage obligé entre le bailleur de fonds et les populations de base. Pourtant, leur survie institutionnelle dépend beaucoup de leur possibilité de tisser des liens de partenariat durables avec des institutions du Nord, souvent des ONG, ou de plus en plus souvent directement avec les agences locales des bailleurs de fonds.

L’apparente symbiose entre l’ONG du Nord et celle du Sud n’est pourtant pas exempte de contradiction. Pour l’ONG du Nord, le partenaire du Sud est une ressource de légitimité considérable, sorte de garant de la bonne utilisation des fonds par rapport aux donateurs. L’importance de cette dépendance se mesure bien à la difficile remise en cause de ces partenariats ou chacun y trouve son compte. Pourtant, les relations sont inégales : l’ONG du Nord, lors de la visite d’un représentant de l’ONG du Sud au Nord, lui organise souvent un programme très chargé, lui rendant difficile toute prise de contact directe avec des bailleurs de fonds qui signerait une émancipation de l’ONG du Sud. En jouant à la fois sur un capital économique plus important mais aussi sur un capital de savoir mieux reconnu, l’ONG du Nord maintien sa domination sur l’ONG du Sud qu’elle confine à des actions subalterne d’exécution.

Les ONG du Sud ne sont pas seules face à l’administration : elles se trouvent aussi en relation avec de nouveaux acteurs issus de la société civile (organisations paysannes, groupements villageois, collectivités locales,...). Face à ces organisations, elles cherchent à maintenir leurs positions en mobilisant leur capital économique ou de savoir pour continuer à être perçues comme indispensable. Comme les ONG du Nord, elles sont soumises à des pressions croissantes qui les obligent souvent à évoluer vers un statut de prestataire de services auprès des organisations représentatives de la population.

Mal à l’aise dans cette nouvelle position plus délicate, elles tentent de freiner et maîtriser cette évolution, comme les bureaux d’étude prestataires de services du Nord d’ailleurs, en s’opposant à l’établissement d’une trop grande concurrence sur le marché de la prestation de service.

Rarement dominantes dans le champ du développement, les ONG du Nord développent des liens de clientélisme avec des organismes du Sud qui leur servent à mettre en œuvre leurs actions et à légitimer leur place dans le champ du développement. Les alliances traditionnelles ONG du Nord/ONG du Sud semblent malmenées dans certaines situations : la pression pour des pratiques de coopération plus directes entre bailleurs de fonds et représentants organisés des sociétés civiles du Sud tend à faire évoluer les ONG, du Nord comme du Sud, vers des fonctions de prestataires de services, autrement plus exigeantes en terme de professionnalisme. Cette mutation n’atteint pas les nombreuses petites ONG qui poursuivent leurs actions bilatérales avec des partenaires locaux dans les pays du Sud mais plutôt les moyennes ou grosses ONG qui éprouvent plus de difficultés pour renforcer durablement leur capital économique.

Essai de lecture du mouvement des ONG dans sa complexité sociologique, institutionnelle et historique, ces quelques réflexions n’ont pas le statut de résultats d’une recherche. Fruits d’observations issues d’une expérience professionnelle en lien avec des représentants des principales catégories d’acteurs cités, ces quelques idées sont plus à considérer comme des pistes de réflexion, des supports à débats et des éléments d’interprétation d’un milieu, celui du développement, qui, bien qu’il fonde sa légitimité sur l’humanisme et l’action désintéressée, n’en semble pas moins régi, comme d’autres champs, à des règles de fonctionnement où les intérêts directs des principaux acteurs sont d’autant plus moteurs qu’ils n’apparaissent pas au grand jour. Si la solidarité et l’action concertée sont souvent les maîtres-mots du discours des ONG, elles n’en restent pas moins le plus souvent absorbées dans des actions visant avant tout leur survie institutionnelle dans un champ qui leur laisse de moins en moins d’espace.

Bibliographie

Bailey (F.G.), Les règles du jeu politique,  PUF, 1971, 249 pages.

Bierschenk (Thomas) Ed., Les effets socio-politiques de la démocratisation en milieu rural au Bénin, Université de Hohenheim (Stuttgart), 1994, 2 tomes.

Bourdieu (Pierre), « La cause de la science », in Actes de la recherche en sciences sociales  n°106-107,  mars 1995,  8 pages.

Bourdieu (Pierre) et Wacquant (Loïc J.D.), Réponses : pour une anthropologie réflexive, Seuil, 1992, 267 pages.

Long (Norman), « Du paradigme perdu au pragadigme... retrouvé ? Pour une sociologie du développement orientée vers les acteurs », in Bulletin de l’APAD n°7 de juillet 1994, 24 pages.

Merrien (François-Xavier), « Etat et politiques sociales : contribution à une théorie "néo-institutionnaliste" », in Sociologie du travail, 3/1990, 30 pages.

Ndione (Emmanuel Seyni) dir., Réinventer le présent : quelques jalons pour l'action, Enda graf sahel, Dakar, 1994, 131 pages.

Olivier de Sardan (Jean-Pierre), « Le développement rural comme champ politique local », in Bulletin de l'APAD n°6 de décembre 1993.

Olivier de Sardan (Jean-Pierre) et Bierschenk (Thomas), « Les courtiers du développement », in Bulletin de l'APAD n°6 de décembre 1993.