En quoi l’analyse des politiques publiques permet de mieux comprendre l’action collective « organisée » ?

Exemples tirés d’un travail de recherche sur le syndicalisme agricole spécialisé en France[1].

Denis Pesche – Juin 2003

Cette courte note vise à montrer en quoi une meilleure connaissance de l’analyse des politiques publiques peut être utile à mobiliser pour mieux comprendre les modes d’action du syndicalisme agricole. A partir du cas français, plusieurs exemples sont apportées afin d’illustrer la fécondité de certains concepts et notions développées dans les approches cognitive des processus d’élaboration des politiques publiques. En effet, dans la mesure où, comme groupe d’intérêt, le syndicalisme cherche à influencer la définition et la mise en œuvre des politiques publiques dans le secteur agricole, la capacité de

I. Le cadre général de cette recherche 

En France, les associations spécialisées sont antérieures au syndicalisme général dans sa configuration actuelle (FNSEA) tout en y étant intégrées. Une hypothèse de départ est que la FNSEA peut être analysée comme la résultante d’équilibres entre des logiques sous sectorielles s’exprimant en grande partie dans la représentation d’intérêts spécialisés par produits ? Pour le sens commun : « Le lobby céréalier est puissant, depuis longtemps ». Mais quels sont les ressorts de cette « puissance » reconnue par beaucoup mais méconnue dans ses fondements ? Comment s’est elle construit ?

II. Les apports de quelques outils d’analyse des politiques publiques

Dans cette recherche, nous n’avons pas utilisé l’analyse des politiques publiques en tant que telle, car elle n’est pas directement reliée à l’objet de recherche (le syndicalisme agricole). Par contre, certains outils et angles d’analyse des politiques publiques ont stimulé certains aspects de la recherche en mettant en lumière des articulations entre action collective, élaboration et mise en œuvre des politiques.

On peut citer quelques exemples où l’utilisation d’outils et de concept issus de l’analyse des politiques publiques a été utile pour mieux comprendre les ressorts de l’action collective du syndicalisme agricole :

1. Le réinvestissement des territoires (l’écheveau sectoriel / territorial)
2. La mobilisation de l’expertise et modalités d’élaboration des politiques publiques
3. Evolution de la topologie des lieux de décision  et réseaux de politique publique
4. Evolution des référentiels de politiques publiques

1. Réinvestissement des territoires (l’écheveau sectoriel / territorial)

On peut constater depuis quelques décennies un glissement sémantique du terroir, réservoir identitaire, au bassin, point d’application des politiques sectorielles, base des logiques verticales de défense des intérêts. Cette confusion entretenue par les acteurs dans les différents registres d’usage des notions de territoire s’observe très concrètement dans les stratégies des acteurs collectifs :

• La Fédération Nationale Porcine, qu’on ne peut pas soupçonner d’être un acteur central d’un développement local et territorial équilibré, utilise néanmoins le support de la Maison de la Bretagne à Bruxelles pour défendre ses intérêts au niveau européen : le territoire devient dans ce cas une ressource comme une autre dans le travail de lobbying.
• La stratégie du rejet puis la pratique du modelage est souvent constatée : avant la décision d’une politique, la profession critique en bloc les options de politique envisagées (même si en son sein des débats peuvent exister) pour, après la décision, faire pression pour en modeler les modalités d’application. Le territoire peut alors refaire surface car le territoire est un des supports du pouvoir. Deux exemple : face au rejet (avant tout politique) de la profession agricole, la politique des quotas laitiers en 1984 s’est mis en œuvre par le biais des industries de transformation qui gèrent les quotas mais le syndicalisme fait finalement pression pour rentrer dans le jeu à travers les commissions départementales pour la répartition des référence laitières libérées. Dans un autre registre, des tensions entre FNSEA et AGPB ont existé sur les modalités de calcul des rendements de référence pour estimer le montant les primes dans le cadre de la réforme de la PAC en 1992 : base départementale + % national (effet redistributif) ou base individuelle.

2. La mobilisation de l’expertise et modalités d’élaboration des politiques publiques

Les modalités d’élaboration des politiques publiques induisent des changements au sein du syndicalisme en terme de mobilisation d’expertise :

• Dès les années 60, l’AGPB embauche de salariés avec des profils de juristes et science Po alors que la FNSEA restera le domaine des agronomes (adaptation à la complexification réglementaire des politiques publiques mais aussi stratégie astucieuse de se constituer une expertise qui partage l’habitus des décideurs.
• La montée en puissance de la communication dans les stratégies de lobbying avec la généralisation de l’usage des sondages pour « faire l’opinion [3]» (force des médias, importance de « l’opinion publique »), pour compenser la baisse du nombre d’agriculteur dans la population (qui donnait auparavant un poids politique en soi).

3. Evolution de la topologie des lieux de décision et réseaux de politique publique

La construction de la représentation des intérêts ne peut s’analyser sans prise en compte des interactions avec l’évolution des modalités de prise de décision politique.

• On ne peut pas comprendre la rapidité et l’ampleur de l’influence de la jeune AGPB dans les années 1930 si on n’analyse pas la trajectoire de ses dirigeants et le fait qu’ils ont partagés, pour les principaux, la formation d’ingénieur agronome (Grignon, petites promotions à l’époque) avec les hauts fonctionnaires du ministère de l’agriculture de l’époque (proximité : notion d’epistemic community)
• Aux USA, le renforcement du poids des syndicats par produits (Wheat growers, …) est directement lié à la création de sous-commissions au congrès pour discuter des politiques agricoles par produit[4].
• On peut aussi évoquer le « Yalta » de la profession agricole dans les années 1960 : à l’AGPB l’Europe avec la PAC et au CNJA / FNSEA la France avec la politique des structures avec la transformation du statut de fait du ministère français de l’agriculture qui, de cible du lobbying dans les années 50, devient un allié des OPA dans le lobbying vers Bruxelles après la PAC.

L’analyse des réseaux de politique publique[5] permet de mettre en évidence les liens « qualitatifs », débusquer des connexions peu apparentes qui sont au fondement de l’efficacité de l’action de pression. 

• On peut mettre en évidence les réseaux privilégiés de l’AGPB avec le ministère des finances alors que la FNSEA est plutôt « sur » le ministère de l’agriculture ; on peut parler d’un éclectisme politique de l’AGPB qui, à la manière des lobby US, entretien de bonnes relations avec la droite comme avec les socialistes alors que la FNSEA a joué pendant longtemps une carte RPR. On rentre dans l’analyse des liens entre l’élaboration des politiques publiques (domaine sectoriel, voire technique) et le champ politique plus large.

4. Référentiel de politiques publiques

L’objectif est de mieux cerner les mécanismes de représentation, de délégation : « ceux qui ont pour charge de donner de la paysannerie la représentation dominante sont les moins conformes à la réalité dominante de la paysannerie (…) » (Maresca 1983). Les dirigeants ne représentent en général pas ce que sont les paysans mais ce qu’ils aspirent à devenir. Le dirigeant fait le groupe tout autant que l’inverse[6]. Ces dirigeants font partie des médiateurs qu’analyse l’école cognitiviste des politiques publiques.

On peut prendre pour exemple la figure de l’entrepreneur agricole. L’existence d’entrepreneurs agricoles n’est pas nouvelle : ils existent déjà au 19e siècle, mais cette image de l’entrepreneur agricole devient dans les années 1960 une image mobilisatrice pour le monde agricole et rentre aussi en résonance avec le référentiel modernisateur (Muller 1984). L’image de l’entrepreneur agricole est alors intégratrice : même si l’entrepreneur agricole est loin de représenter la majorité, beaucoup aspirent à lui ressembler et les OPA valorisent cette image pour agrandir leur groupe de référence[7]. Plus tard, après les crises successive et les réformes des politiques agricoles européennes (1984, 1992), cette image de l’entrepreneur agricole devient excluante : il y a ceux qui sont de véritables entrepreneurs agricoles, qui méritent de bénéficier des politiques agricoles, et ceux qui ne sont pas compétitifs et qui relèvent de politiques sociales ou d’aménagement du territoire. Se définir comme entrepreneur revient alors à se démarquer de l’autre. Une même « image » peut jouer des rôles différents dans des référentiels différents. Le référentiel[8] est un construit social (ensemble de normes ou images de référence en fonction desquelles sont définis les critères d’intervention de l’Etat) dont l’analyse renseigne sur les stratégies des organisations.

Bibliographie

Boltanski L, 1982, Les cadres : la formation d'un groupe social, Paris: Les éditions de Minuit, 523 pp.

Bourdieu P, 1981, "La représentation politique : éléments pour une théorie du champ politique", in Actes de la Recherche en Sciences Sociales n°n°36/37, pp 3-24.

Champagne P, 1990, Faire l'opinion : le nouveau jeu politique, Paris: Editions de Minuit

Coulomb P, Delorme H, Hervieu B, Jollivet M, Lacombe P, 1990, Les agriculteurs et la politique, Paris: Presse de la FNSP, 594 pp.

Faure A, Pollet G, Warin P, dir, 1995, La Construction du sens dans les politiques publiques : débats autour de la notion de référentiel, Paris: L'Harmattan, 191 pp.

Julien B, 1988, Les groupes de pression américains : le lobby agro-alimentaire à l'assaut du pouvoir, Paris: Skippers, 235 pp.

Keeler JT, 1987, The Politics of Neocorporatism in France : farmers, the State, and Agricultural Policy-making in the Fifth Republic, New York, Oxford: Oxford University Press, 369 pp.

Le Galès P, Thatcher M, dir, 1995, Les réseaux de politique publique : débats autour des policy networks, Paris: L'Harmattan, 272 pp.

Maresca S, 1983, Les dirigeants paysans, paris: Les Editions de Minuit, 294 pp.

Muller P, 1984, Le technocrate et le paysan, Paris: Editions économie et humanisme, Les éditions ouvrières, 174 pp.

Offerlé M, 1994, Sociologie des groupes d'intérêts, Paris: Montchrestien, 156 pp.

Pesche D, 2000, Le syndicalisme agricole spécialisé en France : entre la spécificité des intérêts et le besoin d'alliances, Paris: L'Harmattan, 368 pp.