Dynamique d’organisation des ruraux
et renforcement des capacités pour l’élaboration des politiques publiques en Afrique subsaharienne

Ce texte propose un essai de problématisation des liens entre dynamique d’organisation des ruraux et élaboration des politiques publiques en Afrique subsaharienne : il suggère un cadre d’analyse de la dynamique d’organisation des ruraux[1] en Afrique subsaharienne francophone et identifie quelques pistes sur les modalités d’appui à ces organisations pour renforcer leurs capacités à participer à l’élaboration des politiques publiques.

Il est maintenant généralement admis que les acteurs concernés par une politique doivent participer à son élaboration, voire sa mise en œuvre. Dans le domaine agricole, la synthèse des débats de la session de juin 2005 se concluait sur l’importance d’une « nécessaire amélioration de la gouvernance des agriculteurs aux plans national et international ». Cette communication vise à alimenter le débat autour de ce défi central de la place que peuvent jouer les ruraux africains dans l’élaboration des politiques qui les concernent. En Afrique subsaharienne, il n’existe pratiquement pas de mécanismes de lutte contre l’instabilité des prix et le dumping. Le profil actuel des politiques agricoles et rurales tel qu’il se dessine dans plusieurs pays africains et à des échelles supérieures (UEMOA, CEDEAO) s’inscrivent le plus souvent dans cadre plus général du référentiel de marché : promotion d’une ouverture des marchés, mesures visant à accroître la compétitivité des filières,… avec, au mieux, des politiques d’accompagnement cherchant à atténuer les externalité négatives (environnement, lutte contre la pauvreté,…). Dans le contexte de l’Afrique subsaharienne, s’intéresser au rôle des OP au regard de cet objectif de « Se protéger contre le dumping et l’instabilité », c’est évoquer une histoire très récente qui prend la forme de l’émergence d’une capacité d’interpellation des producteurs africains à l’échelle internationale.

Pour mieux comprendre la place que jouent les organisations de producteurs africains dans l’élaboration des politiques agricoles et rurales, il est utile de s’interroger sur la nature et la consistance de la dynamique d’organisation des ruraux en Afrique subsaharienne. Une meilleure connaissance des enjeux de l’influence des OP dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques peut contribuer à améliorer les appuis qui leur sont apportés ou proposés dans ce domaine.

Un cadre d’analyse pour la dynamique d’organisation des ruraux en Afrique

S’interrogeant sur la dynamique d’organisation des ruraux en Afrique à la fin des années 1980, deux auteurs posaient la question de savoir s’il existait un mouvement paysan en Afrique noire[2]. Ils proposent cinq critères pour qualifier une dynamique de mouvement paysan : (1) une autonomie financière et intellectuelle, (2) des objectifs conscients et explicites, (3) des rapports significatifs avec l’Etat et/ou le reste de la société civile, (4) une taille et un poids économique/politique « suffisant » et (5) une organisation interne établie. Ils répondent alors par la négative tout en soulignant les facteurs positifs annonciateurs d’une amorce de construction de ce mouvement[3]. La décennie des années 1990 marque un tournant important dans la structuration des ruraux africains et confirme des tendances observées dans les années 80. Dans plusieurs pays africains, on observe alors deux processus souvent articulés : (l) la multiplication de groupements à l’échelle locale (villageoise ou infra-villageoise) et (2) le renforcement des dynamiques fédératives[4].

Aujourd’hui, on peut légitimement dire qu’il existe un ou plutôt des mouvements paysans en Afrique. Il s’agit principalement du Réseau des organisations paysannes et professionnelles d’Afrique de l’ouest (ROPPA), constitué en 2000 et qui regroupe des organisations paysannes de 10 pays de la sous région. Il existe aussi l’Eastern Africa Farmers Federation (EAFF -2001) en Afrique de l’Est et la Plateforme régionale des organisations paysannes d’Afrique centrale (PROPAC - 2004) en Afrique du Centre. Par ailleurs, des producteurs spécialisés se constituent aussi en organisation au niveau continental (création en 2005 de l’Association des producteurs de coton africains - APROCA).

Ces mouvements résultent d’une mise en réseau plus ou moins « serrée » d’organisations nationales, autour d’enjeux nationaux et sous–régionaux. Ces organisations nationales sont elles-mêmes très diverses. Cet ensemble institutionnel combine donc plusieurs niveaux (local, régional, national, sous-régional) et relient des dynamiques d’organisation de nature différente qui forment un tissu aux racines profondes mais d’une « surface » assez discontinue : des pans entiers de territoire, certains secteurs (comme les éleveurs par exemple) ne sont pas « représentés » ou, quand ils disposent de leurs organisations, peu articulés aux réseaux nationaux et internationaux d’OP[5].  

Quels que soient les points faibles de ces mouvements, en grande partie imputables aux conditions très difficiles dans lesquelles ils se développent, leur existence même témoigne d’un accroissement manifeste et de plus en plus reconnu du pouvoir de négociation des ruraux dans la définition et la mise en œuvre des politiques agricoles et rurales[6]. Ceci à différentes échelles : locales et nationale avec par exemple l’implication des organisations paysannes dans la réforme des services agricoles[7], leur engagement dans les processus d’élaboration des politiques régionales et continentales (UEMOA, CEDEAO, NEPAD) mais aussi internationales avec l’irruption des producteurs africains organisés dans les enceintes de négociation internationale comme l’OMC[8].

Dans le champ de la coopération au développement, la lecture habituelle des dynamiques d’organisation tend à créer des catégories disjointes en distinguant les organisations selon leur niveau de structuration (groupements, fédérations), le produit qu’elles traitent principalement (dans le cas d’organisations spécialisées dans une filière donnée) ou la fonction principal qu’elles exercent (économiques, sociales, syndicale,…). Si ces classifications peuvent avoir un intérêt descriptif, elles sont souvent pauvres pour éclairer des dynamiques organisationnelles, rarement linéaires ni univoques, et en proposer des schémas explicatifs[9]. Nous faisons l’hypothèse que les organisations paysannes sont traversées par des tensions de différente nature qui, si elles sont bien « gérées » peuvent contribuer à leur développement. A l’inverse, une mauvaise prise en compte de ces tensions entraîne généralement la stagnation voir la léthargie de l’organisation. Parmi ces tensions, il en existe une qui structure de manière souvent déterminante la trajectoire d’évolution des organisations et des dynamiques de regroupement dans lesquelles elles s’engagent.

Le cadre d’analyse que nous proposons met en avant l’idée que l’on peut analyser le mouvement paysan africain, mais aussi les organisations qui le composent, comme des collectifs traversés par des tensions entre deux visions :

• Une vision liée à la stricte défense des intérêts de ses membres individuels (producteurs) et/ou collectifs, autour de problématiques très concrètes touchant les modalités de la production ou de la mise en marché des produits agricoles. Cette vision privilégie souvent la figure de l’entrepreneur et tend à présenter les ruraux comme avant tout des producteurs, positionnés dans une filière donnée. Cette vision donne à voir une nature plus « homogène » des OP (les producteurs de coton, de pomme de terre) mais cette homogénéité de façade cache souvent une diversité de situations (différenciation des exploitations familiales, différenciation entre bassins de production) que l’approche produit tend à occulter[10]. Cette vision privilégie une approche gestionnaire, qui se veut pragmatique : en un mot, une dimension plus économique (ou technico-économique) des OP centrée sur l’amélioration du revenu des producteurs ou, plus largement, des conditions pratiques de production et/ou de mise en marché). Cette vision renvoie à l’analyse des organisations vues comme des systèmes d’action concrets ou des groupes d’intérêts orientés par la production de bénéfices pour leurs membres[11].

• Une vision qui cherche à inscrire la résolution des problèmes pratiques rencontrés par les ruraux dans une analyse plus large de la place de l’agriculture et du monde rural dans la société. Par une sorte de « montée en généralité » de la cause défendue (l’exploitation familiale, les « valeurs sahéliennes », la souveraineté alimentaire,…). les responsables des organisations cherchent à donner du sens aux activités et projets de l’OP. Ils valorisent la figure du citoyen en montrant comment les familles rurales produisent mais aussi contribuent à la stabilité sociale et à l’équilibre au sein du pays[12]. En un mot, une dimension plus politique des OP centrée sur la place de l’agriculture dans la société et son devenir. Cette vision renvoie à l’analyse des organisations conçues comme des groupes sociaux agissant dans et sur le champ politique[13].

Il est fréquent de considérer que ces tensions peuvent existent entre différentes OP : certaines étant jugées plus « économiques » et d’autres plus « politiques », confirmant la tendance aux logiques de classement. C’est en partie vrai car le « curseur » est rarement au milieu mais une distinction trop marquée et exclusive entre ces deux dimensions ne paraît pas opérante et surtout ne prend pas en compte le fait que, par la spécificité du secteur rural et agricole, les organisations de producteurs ont nécessairement une dimension politique[14].

Le cadre d’analyse proposé ici suggère plutôt que la tension entre la vision « économique »  et « politique » existe au sein de toutes les organisations paysannes. Une partie du travail des responsables paysans consiste à concilier l’ambition concrète de répondre aux attentes de leurs membres avec celle de mobilisation des énergies dans la durée pour la construction des réseaux de relation et d’influence qui sont au principe du poids politique de leur organisation[15]. Il faudrait aussi introduire une dimension de l’analyse prenant en compte les liens entre les OP avec les détenteurs du pouvoir au sein des sociétés : que cela soit les pouvoirs coutumiers, politiques, religieux au niveau local/national (et leurs inévitables et complexes interrelations). Les OP ne sont pas des organisations en « apesanteur politique » : elles négocient régulièrement leur place auprès de divers sources de pouvoir.

De la même façon, il serait utile de mobiliser, avec discernement, les analyses anthropologiques revisitant la notion de courtier pour mettre en évidence les rôles spécifiques joués par les « intermédiaires » entre différents mondes et logiques[16], tout en évitant les dérives ne voyant dans les responsables locaux que des capteurs d’aide en général corrompu. Pour cela, une vision plus large du courtage est sans doute nécessaire : il ne s’agirait pas uniquement d’une logique d’intermédiation au profit immédiat de son artisan mais d’un travail d’entretien des représentations sociales et du façonnage des identités sociales[17]. La notion de courtage pourrait alors se rapprocher de l’idée d’une articulation entre la préoccupation économique (basée sur la captation de la rente du développement ou non) et le souci du politique, au sens de « produire du sens ».

Les tensions entre ces deux logiques économique et politique ne sont pas forcément négatives et elles peuvent, au contraire, si elles sont bien gérées, contribuer à dynamiser le mouvement paysan.

Ce cadre d’analyse suggère la formulation d’une hypothèse centrale : la consistance et la solidité d’une dynamique d’organisation de ruraux repose, entre autre, sur la construction de synergies et de bonnes articulations entre la logique « économique » et la logique « politique » des OP, ceci aux différentes échelles de leur structuration et entre ces échelles.

La deuxième partie de l’hypothèse évoque la question des échelles : les OP à l’échelon national (et depuis peu sous-régional) sont le plus souvent des constructions institutionnelles articulant plusieurs niveaux. La plupart des mouvements paysans évoqués se composent de regroupements plus ou moins lâches de niveaux d’organisation allant du village à l’échelle nationale et internationale depuis peu. Par ailleurs, la multiplication des lieux de décision (entre le local, le national et l’international) impose aux acteurs collectifs des stratégies combinant simultanément enracinement local, construction d’une légitimité nationale et implication dans les enjeux internationaux[18].

Les tensions entre une logique de stricte défense des intérêts et celle d’une mobilisation plus large pour une cause plus générale peuvent se développer aux différents niveaux de structuration du mouvement paysan. Localement, la pression des membres pour des résultats immédiats pourra accroître la logique « économique » d’une organisation. Les dimensions politiques de l’action locale prennent toute leur importance quand il s’agit pour les ruraux de négocier les conditions d’accès et d’usage aux ressources naturelles (foncier, eau,…). Nationalement et internationalement, la construction d’alliances nécessite souvent d’articuler la défense des intérêts avec une montée en généralité des positions défendues, voire l’inscription dans un projet politique plus large. La dimension économique des luttes syndicales implique de plus en plus d’identifier des cibles de négociation aux échelons nationaux et internationaux.

Ainsi, les lignes de tensions au sein des OP combinent à la fois des tensions entre logiques différentes (que nous avons schématisé à l’extrême par économique versus politique) mais aussi entre des échelles différentes. En Afrique subsaharienne, comme dans d’autres continent, le niveau national a longtemps été et reste encore le niveau privilégié des jeux d’acteurs autour de la domination du champ politique et donc de la capacité à influer sur les choix de politiques. Même si les logiques combinées de décentralisation et de globalisation tendent à affaiblir les Etats et leur capacité à produire des politiques, on peut toujours parler de champ des politiques agricoles et rurales à l’échelon national : ce champ inclus les acteurs économiques privés, les organisations de producteurs, les acteurs de l’aide internationale et les différents segments de l’Etat impliqués dans ce champ spécifique[19].

Le niveau local, quand à lui, correspond le plus souvent au niveau du contrôle pour l’accès aux ressources (foncier, eau,…). C’est à ce niveau local que sont enracinées les membres de base des OP, les exploitations familiales. Cette différenciation entre « espaces du haut » et espaces locaux marque une autre source de tensions aux sein des OP qui, tout en négociant à l’échelle nationale, et de plus en plus à l’échelle sous-régionale, le cadre général de politiques pouvant leur être favorable, doivent composer localement avec une diversité d’acteurs et de pouvoirs (décentralisation, pouvoir coutumiers,…)[20].

Quelles sont les conséquences de cette lecture sur le positionnement des OP dans la négociation des politiques publiques ?

La conséquence directe de l’hypothèse posée est que les OP sont en général porteuses à la fois de revendications catégorielles et pratiques mais aussi de revendications plus larges, englobantes, qui ne concernent par forcément les mêmes cibles de négociation. Les responsables de ces organisations sont ainsi amenés à opérer des arbitrages entre l’allocation des moyens de l’organisation (et en particulier un des plus précieux, leur temps) entre la réponse aux demandes internes de ses membres et aux sollicitations extérieures[21].

En effet, du fait de leur reconnaissance croissante, les OP sont de plus en plus sollicitées par des acteurs multiples (Etats, Organisations intergouvernementales - UEMOA, CEDEAO, bailleurs de fonds, ONG,…) sur des sujets très variés. Ces dynamiques centrifuges sont renforcées par le processus de segmentation des politiques publiques[22]. Le secteur rural dans les pays en développement est l’objet et la cible de nombreuses politiques directes ou englobantes (politique agricole, de l’environnement, commerciales, de lutte contre la pauvreté,…). Cette segmentation des politiques publiques se traduit concrètement par la multiplication des forums et des arènes de négociation dans lesquelles les OP doivent s’investir (ou sont sollicitées pour le faire). Cet éclatement des lieux d’investissement nécessaire des responsables paysans pose à la fois des problèmes de hiérarchisation (quel lieu investir en priorité ?) et de cohérence.

Quelles sont les conséquences de cette lecture sur l’accompagnement des dynamiques d’organisation des ruraux ?

Le positionnement des OP dans ces différentes forums ou arènes de négociation suppose un renforcement des capacités stratégiques[23] de ces organisations : ces capacités reposent en partie sur la possibilité de mobiliser, tout en la maîtrisant, une expertise pointue sur les thèmes et dossiers dans lesquels les OP sont engagées. La multiplication des champs et niveaux dans lesquels les OP sont impliquées (ou sollicitées) pose ainsi la question de la mise en cohérence en contenu et en modalité de l’expertise mobilisée par les OP. La première réponse, politiquement correcte, consiste à dire que cette mise en cohérence est de la responsabilité des responsables paysans car elle constitue le fondement de leur travail de leader. Cette position n’est pas contestable et assume le respect de l’autonomie qui doit guider celui ou celle qui accompagne un mouvement paysan. La question que l’on peut néanmoins se poser est alors de savoir quelle est la responsabilité spécifique qui incombe aux « offreurs d’appui » dans le renforcement (ou la fragilisation) des OP ?

Compte tenu de notre hypothèse centrale, nous dirons que les appuis apportés aux OP ont d’autant plus de chance d’être structurants dans la durée quand ils prennent en compte les tensions entre logique économique et logique politique, entre les différents niveaux de l’organisation. En d’autres termes, comment penser des appuis qui renforcement les articulations entre les différents niveaux et logiques des OP ?

On identifiera rapidement quatre axes de réflexion sur les modalités d’appui apportés aux OP et leur capacité, différenciée, à contribuer au renforcement du mouvement paysan :

Privilégier le renforcement des capacités issues de situations d’apprentissage plutôt que de transfert plus classiques de connaissances.

La formation de leaders paysans est devenu un nouveau marché pour de nombreux opérateurs de développement (ONG, bureau d’études,…). En particulier, sur les questions internationales, les offres fleurissent pour proposer en quelques jours de découvrir (et maîtriser) la complexité des enjeux et règles de fonctionnement des différences arènes existantes. Une interrogation demeure : comment éviter le risque d’une déconnection par un transfert mal maîtrisé de connaissances fragmentées ? Une hypothèse est de mettre en avant l’importance des logiques d’apprentissage dans l’acquisition des connaissances[24].  

Pour la communauté des chercheurs et des opérateurs de développement impliqués dans l’appui aux OP, cela peut avoir des conséquences pratiques importantes. Si on prend le cas par exemple de l’usage des modèles mathématiques en économie, il existe des cas de figure où ces modèles sont utilisés dans une optique prescriptive. Dans une optique de renforcement des capacités, il peut être intéressant de s’interroger sur la capacité d’un modèle à être le support de processus de renforcement de capacités des acteurs à se forger leurs propres opinions. En d’autres termes, doit-on les considérer comme des modèles devant soutenir et illustrer des options considérées comme acquises (par exemple : « l’ouverture des marchés est nécessairement bonne pour les économies locales ») ou plutôt comme des supports de discussions internes aux OP afin qu’elles puissent construire des positions originales ?

Le timing des agendas internationaux rend souvent difficile la seconde option. L’hypothèse faite ici est qu’il serait intéressant de considérer des supports de connaissance sur le contexte international comme des objets intermédiaires[25] servant principalement à faciliter la tenue et l’alimentation d’un débat interne aux OP, préalable à la construction de leurs positions, mais aussi de support au dialogue entre OP, acteurs privés marchands et pouvoirs publics[26]. Ceci suppose des moyens financiers et humains dont l’expérience montre qu’ils sont difficiles à mobiliser malgré le discours reconnu sur l’importance du renforcement des capacités des acteurs.

Privilégier la montée en généralité des analyses et des revendications sur la base du vécu des ruraux et de leurs intérêts immédiats.

On citera rapidement un exemple intéressant de travail de construction d’une analyse sur base de références ancrées sur le terrain. Il s’agit du réseau APM Coton qui, de 1997 à 2002, a effectué un travail de mise en réseau et d’analyse comparée des contextes des économies cotonnières africaines. Par le bais d’un bulletin (l’Echo des cotonniers) et de rencontres régulières, ce réseau a contribué à renforcer les capacités de responsables paysans sur la base de la connaissance de leur propre milieu. A sa manière, il a participé du mouvement plus large de regroupement des producteurs de coton et de leur meilleure visibilité sur la scène internationale.

Les échanges paysans sont une modalité particulière de coopération, souvent décriée car il est difficile de leur imputer un impact direct. Pourtant, de nombreux témoignages confirment l’importance et l’effet déclencheur, à un moment donné, de telle rencontre ou telle analyse partagée avec d’autres leaders paysans. La transmission d’un savoir faire dans la négociation entre OP et Etat, par exemple, se fait difficilement par des formations classiques. La faible systématisation des méthodes et pratiques d’échanges (contenus, méthodes) jettent le doute sur ces modalités de travail mais une lecture attentive de la construction des OPA française montre aussi le rôle clé joué par des échanges organisés.

Imaginer des dispositifs permettant une articulation effective des différents niveaux de structuration des OP dans la construction de leurs positions.

On citera aussi rapidement l’exemple de l’observatoire des exploitations familiales que le ROPPA souhaite mettre en place. Ce réseau d’OP a placé au centre de ses revendications la prise en compte et la défense de l’exploitation familiale. Pour le ROPPA, l’exploitation familiale doit être au cœur de toute politique agricole. Partant de postulat, le ROPPA cherche à concevoir un dispositif permettant à la fois d’alimenter les propositions des OP, renforcer leurs capacités de négociations avec les autres acteurs tout en adaptant les actions menées par les OP en appui à leurs membres. Dans l’esprit du ROPPA, la compréhension des transformations à l’œuvre dans les exploitations familiales doit alimenter ces trois objectifs. Une rencontre de travail organisée par le ROPPA a insisté sur l’importance que chaque niveau d’organisation (local, national, régional) puisse bénéficier des informations produites par l’observatoire des exploitations familiales. Un des enjeux est d’enraciner progressivement l’élaboration des positions nationales et internationales des OP sur une analyse des transformations réelles des exploitations familiales.

Plus généralement, on soulignera l’importance de travailler à plusieurs niveaux de la structuration des OP afin d’être en mesure de renforcer les articulations et synergies entre ces niveaux. Il existe double une tendance : (1) à favoriser l’appui aux niveaux supérieurs du mouvement paysan (attractivité, visibilité, articulations sur les agendas internationaux,…) ou (2) à concentrer les appuis aux niveaux de base des organisations, dans un parti pris basiste et souvent populiste. Ces deux logiques ont pour conséquence une attention moindre voir u discrédit des échelles intermédiaires des organisations (Unions, fédérations): or, ces niveaux intermédiaires sont paradoxalement reconnus comme un niveau clé dans la structuration du mouvement à travers le travail d’articulation entre la base et le niveau national/international et la fourniture de service à leurs unions ou groupements membres.

Privilégier la construction de complicités entre Etat et OP plutôt que les opposer.

L’exemple du Sénégal montre l’importance de relations combinant rapport de force, quand c’est nécessaire, avec complicités (anciens fonctionnaires) au sein de l’appareil d’Etat[27]. L’analyse plus large de la construction de la représentation des intérêts dans le monde agricole illustre bien les destinées inextricablement mêlées entre les représentants des intérêts agricoles et l’Etat. Dans le domaine des négociations internationales, les appuis apportés par les bailleurs de fonds (formations) sont souvent ciblés sur l’Etat. Parfois, quelques leaders paysans peuvent en bénéficier. Par ailleurs, d’autres dispositifs contribuent à apporter des éléments de réflexion et d’analyse à l’attention des OP[28]. Comment créer les conditions et alimenter un dialogue constructif entre représentants paysans et Etats africains ? Cette question en soulève sans doute d’autres sur la nature de ces Etats et leur nécessaire refondation[29].

* * *

En guise de conclusion, on insistera sur les décalages existants entre la temporalité des agendas internationaux, la complexité des dossiers sur lesquelles les OP sont amenées à se prononcer, dans des délais souvent très brefs, et le processus plus lent de construction des capacités de ces OP aux différents niveaux de leur structuration. Ces décalages doivent attirer l’attention de la communauté du développement sur l’importance de coupler des réponses rapides et souvent standard (formations rapides sur les enjeux de l’OMC) avec un travail de fond, souvent plus ingrat mais susceptible de produire des résultats plus durables en terme de renforcement des capacités. Cela suppose aussi d’examiner sérieusement la construction de dispositif d’accompagnement et de formation dans la durée basés sur des mécanismes de financement durable[30].

Dans le cas spécifique des questions abordées durant ce séminaire (la régulation des marchés agricoles internationaux), les politiques souhaitées et leurs instruments restent encore largement à inventer. Il est reconnu par beaucoup que les OP doivent prendre une place importante dans la définition de ces nouvelles politiques et instruments. On devrait alors s’interroger sur la construction des positions des OP et leur nécessaire enracinement dans des analyses de la situation vécue par leurs membres pour éviter que, dans la recherche d’alternatives au modèle libéral dominant, considéré comme un « prêt-à-penser » politique, ne se substituent d’autres formes de « prêt-à-penser ».

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